土地承包主体的调整应当符合法律规定

    ----郭某某诉Y区人民政府土地行政审批申请再审案

行政机关处理农村土地承包法律关系，应当依照当时有效的法律法规以及政策规定。土地承包属于二轮延包的，应当遵循“大稳定、小调整”的原则。未经“小调整”的正当程序，不具有“小调整”后的法律效果，第二轮延包主体应与原第一轮承包主体保持一致。行政机关在没有有效证据证明已按正当程序进行“小调整”的情形下，将土地的承包权调整给非第一轮承包主体，没有法律依据。

一审：驳回史某某的诉讼请求。

二审：撤销一审判决，撤销被诉《集体土地农业用地承包（拍卖）使用权审批表》中与史某某原承包的“贾垅5.86亩”土地重合的部分。

再审审查：裁定驳回郭某某的再审申请。

本案涉及的法律问题为：行政机关对民事法律关系进行行政确认时，对当事人提交的材料应当进行实质审查还是形式审查？行政机关的审查权限范围？解决前述问题，需要把握以下几个方面：第一，行政机关审查当事人提交的申请材料，符合法定的形式要求，且可以依法推定当事人之间要求确认的民事法律关系属于真实意思表示或需要进一步提供证据才能否定所需确认的民事法律关系之时，行政机关即已尽到审慎审查义务，应当依法进行登记。行政机关无须也不能要求当事人进一步提供证据证明民事法律关系的真实性。如房屋买卖的双方当事人共同办理房屋产权变更登记，行政机关在确认房屋转让合同符合形式要求时，应当依法作出变更登记，无须且不能要求买方证明该合同具有法律效力或合同签字属于真实等。当然，对于仅有买方一方申请变更登记，如卖方签订转让合同后去世的，行政机关则应当查清且可以要求申请人证明转让合同的真实性。第二，行政机关确认的是合法民事法律关系，其具有对该关系的合法性进行背书的法律效果。因此，行政机关作出行政登记时应当对所登记的民事法律关系是否侵犯他人合法权益，是否违反法律、法规禁止性规定等进行审查。对于涉嫌存在前述可能的，行政机关有职责查清相关事实，或要求当事人提供证据排除前述可能。如房屋转让合同中涉及其他主体房屋产权的，行政机关应当不予登记。第三，行政机关对当事人之间的民事法律进行确认，其不能超出或小于当事人申请人确认的范围，且登记的事项应当清楚、准确。第四，对于行政确认的民事法律关系，在有效证据否定其真实性之时，行政机关应当依法予以纠正。行政机关已尽到审慎审查义务的，即使登记确认的民事法律关系不真实，亦不由此承担行政赔偿责任。如房屋买卖合同的卖方当事人，其本身并不属于房屋权利主体，而通过制作房屋权利主体的假身份证等虚假材料办理转让登记，行政机关尽到审慎审查后作出行政登记的，在真实房屋权利主体提出异议后，应当予以纠正，但行政机关无须对房屋权利主体承担行政赔偿责任。又如，农村土地一轮承包或二轮延包过程中，大量的农村土地承包合同提交审核确认，行政机关客观上难以对每份合同签字的真实性进行核实，而通常基于对按照法定程序上报的相关材料进行形式审查并确认。若事后土地承包主体对此提出异议，并提供有效证据予以证实的，行政机关应当予以纠正，但不承担赔偿责任。

具体到本案，发包人与承包人可以依法签订土地承包合同，土地承包合同是确认发包人与承包人之间土地承包关系的有效材料，原则上应当按照当事人提交的土地承包合同进行登记。但是，对于土地承包合同因可能侵犯他人合法权益而不应当予以确认。Y区政府作出被诉审批表之时，正值我国农村土地第二轮延包期间，而当时有关农村土地承包的法律法规尚不健全，《农村土地承包法》（2002年8月发布）、《农村土地承包经营权证管理办法》（2003年11月发布）、《物权法》（2007年3月发布）等法律、规章尚未制定，Y区政府对农村土地第二轮延包工作中的法律关系进行处理时，应当依据当时的相关国家政策。为保持我国农村基本政策的连续性和稳定性，进一步稳定和完善农村土地承包关系，中共中央办公厅、国务院办公厅于1997年8月联合下发《关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》（中办发〔1997〕16号）（以下简称《97年通知》），作为第一轮土地承包到期、第二轮土地延包启动的政策依据。其中，《97年通知》规定：“二、认真做好延长土地承包期的工作。···（二）土地承包期再延长30年，是在第一轮土地承包的基础上进行的。开展延长土地承包期工作，要使绝大多数农户原有的承包土地继续保持稳定。不能将原来的承包地打乱重新发包，更不能随意打破原生产队土地所有权的界限，在全村范围内平均承包。已经做了延长土地承包期工作的地方，承包期限不足30年的，要延长到30年。（三）承包土地“大稳定、小调整”的前提是稳定。“大稳定、小调整”是指坚持上述第二条原则的前提下，根据实际需要，在个别农户之间小范围适当调整。做好＇小调整＇工作还应坚持以下几条原则：一是＇小调整＇只限于人地矛盾突出的个别农户，不能对所有农户进行普遍调整；二是不得利用＇小调整”提高承包费，增加农民负小调整 的方案要经村民大会或村民代表大会三分之二以上成员同意，并报乡 （镇）人民政府和县（市、区）人民政府主管部门审批；四是绝对不能用行政命令的办法硬性规定在全村范围内几年重新调整一次承包地。（四）延长土地承包期后，乡（镇）人民政府农业承包合同主管部门要及时向农户颁发由县或县级以上人民政府统一印制的土地承包经营权证书。根据前述规定， 史某某家庭系涉案土地的第一轮承包主体，承包期限为1983年至1999年年底，在第二轮延包工作启动之时尚未到期。按照“大稳定、 小调整”的原则，涉案土地未经“小调整”的正当程序，不具有“小调整”后的法律效果，其第二轮延包主体应与原第一轮承包主体保持一致。因此，在涉案土地承包属于二轮延包的背景下，土地调整方案未经西郝村村民大会或村民代表大会三分之二以上成员同意，并报乡（镇）政府和县（市、区）政府主管部门审批，就直接改变涉案土地承包权人的做法显属不当。Y区政府在没有有效证据证明涉案土地已按正当程序进行“小调整”的情形下，作出被诉审批表将涉案土地的承包权调整给非第一轮承包主体，显然可能侵犯第一轮承包主体的合法权益。另外，郭某某签订的涉案土地承包合同，是被诉审批表作出的依据，但该合同记载承包土地的地名、四至、面积等基本信息并不明确，Y区政府据此对被诉审批表予以确认，依据不足。此外，西郝村委会倾向维护第一轮土地承包户的权益，并在召开村民代表会议，作出第二轮延包土地承包使用权仍归第一轮土地承包农户的决议。据此，考虑到郭某某将被诉审批表作为其享有“贾垅5.86亩” 土地承包权的有效证据，Y区政府对郭某某的前述主张亦予以认可，导致被诉审批表对外具有确认郭某某享有“贾垅5.86亩”土地承包权之效力，二审法院判决撤销被诉审批表中与史某某原承包的“贾垅5.86亩”土地重合的部分，并无不当。

需要注意的是，就家庭土地承包而言，可分为：初始（或原始）登准可进行不同划分，根据是否属于最初登记，可分为整体登记、个别登记。就记、变更登记。根据登记的人数及背景，初始登记主要对应着整体登记，变更登记对应着土地承包政策调整而言，初始登记可追溯至国家确定第一轮土地承包政策之个别登记。具体而言，初始登记可追溯至国家确定第一轮土地承包政策之时，由村集体经济组织在整体范围内明确各经济组织成员所承包的土地，通过首次签订土地承包合同后，按照法定程序通过行政登记确认最初的土地承包关系。在确定第一轮土地承包关系后，集体组织成员等个别主体之间在第一轮土地承包期限内流转土地承包权益的，可以通过签订土地流转协议、变更土地承包合同等变更土地承包关系，并按照法定程序由行政登记确认变更后的土地承包关系。此外，在第一轮土地承包关系结束后，根据国家的“大稳定、小调整”的土地承包政策，土地承包关系在整体范围内稳定初始登记关系，在小范围内调整个别登记关系。无论是属于前述何种登记情形，行政登记机关在进行审查时均遵循相同的法律规定以及相应的法律精神，均以土地承包合同作为最主要的事实根据，但在对行政登记机关是否尽到审慎审查责任或义务的要求有所不同。对此，《农村土地承包经营权证管理办法》第7条规定：“实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：（一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。（三）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正。”第12条规定：“乡（镇）农村经营管理部门和县级以上地方人民政府农业行政主管部门在办理农村土地承包经营权证过程中应当履行下列职责：（一）查验申请人提交的有关材料；（二）就有关登记事项询问申请人；（三）如实、及时地登记有关事项；（四）需要实地查看的，应进行查验。在实地查验过程中，申请人有义务给予协助。”第15条规定：“办理农村土地承包经营权变更申请应提交以下材料：（一）变更的书面请求；（二）已变更的农村土地承包合同或其它证明材料；（三）农村土地承包经营权证原件。”根据以上规定可知：第一，土地承包合同是土地承包经营权行政登记的重要依据，但同时也需要其他法定的材料。如对于变更登记的，除提交已变更的土地承包合同外，还需提交农村土地承包经营权证原件等材料。第二，行政登记机关对提交申请登记的材料需要依法进行查验，并非完全根据申请人提交的材料予以确认，对于存疑的登记事项，应当进行实地查看。第三，行政登记机关需要对土地承包关系的真实性具有审查的法定义务，但在不同情形下的责任承担有所不同。对于第一轮土地承包的情形，由于均属于初次登记，承包的土地上原始权属均来源于村集体，村民与村集体签订的土地承包合同，可以有效证明承包土地的权属情况，行政登记机关仅要确认土地承包合同真实有效即可，而无须查明是否可能存在侵犯其他土地使用权主体等事实。另外，由于属于整体的土地承包登记，将同时有大量的土地承包合同存在，行政登记机关难以一一核实土地承包合同的真实性如签字是否属实等，而通常仅能进行形式审查。此时，行政登记机关已全面进行形式审查的，即可推定其已尽到审慎审查义务。若土地承包合同的内容确与客观现实不相符的，行政登记机关应当依法对登记的内容予以纠正，但不承担相关行政赔偿责任。对于一轮承包变更登记或二轮延包的情形，由于存在一轮土地承包的最初权利主体，此情形下的登记均属于变更登记的情形，行政登记机关应当确定变更登记是否侵犯原权利主体的合法权益，因而除审查土地承包合同是否真实有效外，还需要审查其他土地承包权属发生变更的其他证明材料如村集体经济组织是否依法收回原土地承包经营权或原土地承包人是否已依法转让该土地承包经营权等。对于不能证明确已发生土地承包经营权变更事实的，行政登记机关有义务进一步查验并询问相关当事人，而不能完全按照土地承包合同进行登记。此时，行政登记机关仅进行形式审查的，不能推定其已尽到审慎审查义务。若土地承包合同的内容确与客观现实不相符的，行政登记机关应当依法对登记的内容予以纠正，若对原权利主体造成损失的，应当依法承担相关行政赔偿责任。本案即属于二轮延包的“小调整”情形，其属于土地承包经营权变更登记的情形，行政登记机关应当查验是否侵犯原权利主体等事实，而不能简单地按照土地承包合同进行登记。